7月26日，央行发布《金融控股公司监督管理试行办法(征求意见稿)》(下称“《办法》”)，对金控公司设立程序、业务范围、股东资质、资金来源、股权结构、公司治理、关联交易等均提出要求，并明确监管手段和过渡期等。

作为过去长期混业经营、分业监管产物的金融控股公司，近年快速发展中出现了诸多乱象，如监管套利、个别企业盲目向金融业扩张、将金融机构作为“提款机”等。

这引起监管重视。从公开信息看，这份管理办法从至少两年前就开始酝酿。央行也在前期推动大型金控集团的模拟监管试点，试点企业包括招商局集团、上海国际集团、北京金融控股集团有限公司、苏宁集团和蚂蚁金服，覆盖央企、地方国企和民企。

值得一提的是，五家中有企业涉及互联网金融领域。业内人士认为，金融控股公司监管的核心就是非金融机构涉足金融机构，其中互联网金融控股公司必然也是监管的重点。

未经批准的公司名称中不得使用“金控”等字样

关联提供融资担保额不得超过金融机构注册资本的10%

《办法》共七章、五十六条，主要内容包括明确监管范围，将市场准入作为防控风险的第一道门槛，严格股东资质监管，强化资本来源真实性和资金运用合规性监管，强化公司治理和关联交易监管，完善风险“防火墙”制度，及合理设置过渡期。

在设立程序方面，《办法》提出，未经人民银行批准为金融控股公司的，不得注册登记为金融控股公司，名称中也不得使用“金融控股”“金控”“金融集团”等字样。

有关股东资质的要求上，《办法》提出，采取正面清单和负面清单，明确了禁止金融控股公司控股股东从事的行为，以及不得成为金融控股公司主要股东、控股股东或实际控制人的情形，例如曾经虚假投资、循环注资金融机构，曾对金融控股公司或金融机构经营失败或者重大违规行为负有重大责任。

颇受关注的关联交易方面，《办法》明确，除财务公司外，禁止金融控股公司所控股金融机构向金融控股公司提供融资、向其他关联方提供无担保融资，向关联方提供融资或担保不得超过该金融机构注册资本的10%或该关联方注册资本的20%，禁止金融控股公司所控股金融机构和非金融机构接受金融控股公司的股权作为质押标的，金融控股公司对金融控股集团外的担保余额不得超过金融控股公司净资产的10%。

中央财经大学金融法研究所所长黄震对记者表示，金融控股公司组织结构上的复杂性使得关联交易隐蔽性较强，尤其是实际控制人透明度等方面，有一些资本族系已经暴露了相关问题。

另有业内人士指出，部分非金融企业投资控股金融机构后，存在滥用大股东权力倾向，通过关联交易为其融资授信开设特权，变相挪用资金，损害金融机构和存款者利益。

这种操作下，金融机构变相沦为了“提款机”，也抬高了杠杆率。《中国金融稳定报告(2018)》在提到金控公司时就曾指出，一些企业投资动机不纯，通过虚假注资、杠杆资金和关联交易，急剧向金融业扩张，同时控制了多个、多类金融机构，形成跨区域、跨业态、跨国境经营的金融控股集团，风险不断累积暴露。

本次《办法》还明确，在严格隔离风险的前提下，对于企业集团设立的金融控股公司，允许其投资经金融管理部门认定与金融业务相关的机构，但投资总额账面价值原则上不得超过金融控股公司净资产的15%。对于现有不符合要求的企业，允许其在过渡期内逐步调整投资非金融企业的比重。对于企业集团整体被认定为金融控股集团的，其非金融总资产不得高于集团总资产的15%。“这些措施都为了防止杠杆率过高。”黄震表示。

分业监管及混业经营下的产物

央行曾模拟监管试点五家金控集团

从头追溯，金融控股模式的发展，是在经历分业经营、分业监管及混业经营的具体实践之后做出的历史性选择。黄震介绍，上世纪末美国金融现代化法案通过之后，我们国家其实已经注意到金融控股适应混业、跨业经营的特点，只是因为东南亚金融危机造成的冲击，彼时在金融控股集团发展上采取了审慎的态度。

不过2000年后，我国金控集团从国企试点开始，发展逐步提速。经济学家万